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Le 6 juin prochain, la Sorbonne accueille le colloque “Europe, état d’urgence“ organisé par l’Association des professeurs d’histoire-géographie (APHG), dont Sans Doute est partenaire. A cette occasion Sans Doute propose à ses lecteurs une “semaine européenne“ qui permettra grâce à nos contributeurs de faire un tour des défis, inédits et inouïs à la fois, que l’Union européenne doit relever dans l’urgence, sauf à risquer la marginalisation définitive sur la scène mondiale. Premier chapitre, la fiscalité.
Vingt-sept États, zéro fisc commun. Et si l’impuissance fiscale de l’Union était le seul choix vraiment délibéré de sa construction ? Karine Schaub, notre experte en la matière, dissèque avec acuité cette aberration de voir les Européens se déchirer afin d’attirer fiscalement les investissements, le désarroi des plus pénalisés et le cynisme des seigneurs de la Tech dans leurs bureaux de la Silicon Valley.
En 2026, l’Union européenne prépare son prochain cadre budgétaire pluriannuel. Elle cherche des ressources propres pour financer la défense, la transition écologique, la recherche. Et pendant ce temps, chaque année, entre 100 et 240 milliards de dollars de bénéfices d’entreprises s’évaporent vers des paradis fiscaux – dont plusieurs sont situés à l’intérieur même de ses frontières. Ce n’est pas un bug. C’est une architecture.
Un salarié au SMIC en France contribue, proportionnellement, davantage qu’Apple en Irlande au budget européen. Ce n’est pas une métaphore : c’est le bilan d’une politique assumée.
LE CRIME EST INTERIEUR
Commençons par ce que les discussions européennes peinent à formuler clairement : les principaux paradis fiscaux qui saignent les recettes des États membres ne sont pas aux Caïmans. Ils siègent au Conseil européen.
L’Irlande applique un taux d’imposition sur les sociétés de 12,5 % – contre 25 % en France et une moyenne européenne d’environ 21 à 22 %. Le Luxembourg s’est construit comme plateforme holding et financière. Les Pays-Bas ont longtemps servi de plateforme centrale pour les flux internationaux de redevances. Malte offre un régime de remboursement qui ramène le taux effectif à moins de 5 %. Ce n’est pas de la concurrence loyale : c’est de la prédation intra-européenne organisée, tolérée et même défendue par les traités.
Les chiffres globaux sont éloquents. Selon l’OCDE, avant les réformes engagées à partir de 2021, l’érosion de la base fiscale et le transfert artificiel de bénéfices – connus sous l’acronyme BEPS – coûtaient entre 100 et 240 milliards de dollars par an au niveau mondial, soit entre 4 et 10 % des recettes mondiales d’impôt sur les sociétés. L’Observatoire européen de la fiscalité, dirigé par l’économiste Gabriel Zucman, estime dans son « Global Tax Evasion Report 2024 » qu’environ 35 % des profits étrangers des multinationales sont encore logés dans des paradis fiscaux, malgré les réformes récentes.
Ce que ces chiffres ne disent pas assez clairement : une part significative de ces flux transite par des États membres de l’Union Européenne. L’Europe ne subit pas la concurrence fiscale mondiale. Elle en est, pour partie, l’organisatrice.
L’ARRÊT APPLE : UNE VICTOIRE QUI RÉVÈLE L’ABSURDE
Le 10 septembre 2024, la Cour de justice de l’Union européenne a rendu son arrêt définitif dans l’affaire Apple contre Commission européenne : la firme de Cupertino doit restituer 13 milliards d’euros à l’Irlande, au titre d’aides d’État illégales perçues entre 2003 et 2014.
Rappel des faits : pendant plus d’une décennie, Apple avait bénéficié d’un accord fiscal secret avec Dublin lui permettant de payer un taux effectif d’imposition d’environ 0,005 % sur ses bénéfices européens en 2014. Une PME française dégageant un million d’euros de profit acquittera environ 250 000 euros d’impôt sur les sociétés – soit 25 %. Apple, sur des dizaines de milliards de bénéfices, payait 50 euros pour un million. La Commission a jugé que cet arrangement constituait une aide d’État illégale faussant la concurrence.
Ce qui mérite attention dans cet arrêt n’est pas tant la somme (13 milliards d’euros à l’échelle du PIB de l’Union, c’est symbolique) mais ce qu’il révèle structurellement : l’Irlande a refusé pendant des années d’encaisser cet argent. Un État membre a dû être forcé par Bruxelles de récupérer un impôt qu’il ne voulait pas percevoir. C’est l’Europe à l’envers : la Commission impose une recette fiscale à un gouvernement qui n’en veut pas.
LE PILIER 2 : RÉEL MAIS INSUFFISANT
Depuis le 1er janvier 2024, l’Union européenne applique le Pilier 2 de l’accord OCDE/G20 sur la fiscalité internationale. Le principe est simple : toute multinationale dépassant 750 millions d’euros de chiffre d’affaires consolidé doit payer un impôt minimum de 15 % sur ses bénéfices, où qu’ils soient localisés. Si elle paye moins dans un paradis fiscal, son pays de résidence prélève la différence.
C’est une avancée réelle. C’est aussi un compromis politique très en deçà des enjeux. D’abord, le seuil de 15 % est nettement inférieur à la moyenne européenne des taux nominaux (environ 21-22 %). Ensuite, le dispositif ne s’applique qu’aux très grandes entreprises — les groupes de taille intermédiaire continuent d’arbitrer librement entre les régimes nationaux. Enfin, et c’est le point critique : le Pilier 1 – le volet qui devait réallouer les droits d’imposition vers les marchés de consommation, ciblant directement les géants du numérique n’est toujours pas en vigueur.
Et ce blocage du Pilier 1 n’est pas le fruit d’un oubli technique. Il est le résultat d’un veto américain assumé.
TRUMP, LA GUERRE FISCALE ET LE TEST DE SOUVERAINETÉ
Dès son retour à la Maison Blanche en janvier 2025, Donald Trump a signé un mémorandum présidentiel déclarant l’accord fiscal multilatéral de l’OCDE « sans force ni effet » pour les États-Unis, et menaçant de représailles douanières tout pays maintenant des taxes numériques ou des dispositifs Pilier 2 jugés discriminatoires à l’égard des entreprises américaines.
Les effets sont immédiats et révélateurs. La taxe française sur les services numériques – dite «taxe GAFA», un prélèvement de 3 % passé à 6% en 2026 sur le chiffre d’affaires réalisé en France par les grandes plateformes, adoptée en 2019 – se retrouve directement dans le collimateur de Washington, au même titre que ses équivalents italien, espagnol et britannique. Plusieurs États membres hésitent désormais à activer pleinement les règles « Pilier 2 » contre les multinationales américaines, redoutant des représailles commerciales.
Voici le diagnostic nu : une Union de 450 millions de consommateurs, représentant le premier marché intérieur mondial, est incapable de faire respecter ses propres règles fiscales face à la pression d’un gouvernement étranger. La raison n’est pas juridique. Elle est politique : l’Europe n’a pas de politique fiscale commune, donc elle n’a pas de rapport de forces commun.
Une puissance commerciale qui ne contrôle pas son assiette fiscale n’est pas une puissance. C’est un marché à disposition.
LE VERROU ET LES CLÉS QU’ON NE TOURNE PAS
La réponse habituelle à ce constat est d’incriminer la règle de l’unanimité en matière fiscale. C’est juste, mais incomplet. Oui, les traités exigent l’accord des 27 États membres pour toute décision fiscale – contrairement à la majorité qualifiée qui prévaut dans la plupart des autres domaines. Un seul État peut bloquer une réforme : c’est ce que font régulièrement l’Irlande, le Luxembourg, Malte, Chypre et, jusque à un passé très récent, la Hongrie.
Mais deux instruments juridiques permettraient de contourner ce blocage et restent délibérément inutilisés. Article 116 Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne | Doctrine(TFUE) autorise le Parlement européen et le Conseil, statuant selon la procédure législative ordinaire (donc à la majorité qualifiée), à supprimer les distorsions de concurrence qui affectent le marché intérieur. La clause passerelle de l’article 48 du TUE permettrait quant à elle un passage durable à la majorité qualifiée en matière fiscale, avec l’accord du Conseil européen.
Ces deux articles ne sont pas des curiosités doctrinales. Ils figurent dans les traités en vigueur depuis 1958. Plusieurs constitutionnalistes européens, dont des membres de la Commission von der Leyen, ont publiquement évoqué leur activation. Si personne ne les actionne, ce n’est pas faute de base juridique. C’est faute de volonté politique et peut-être faute d’envie de tester jusqu’où la solidarité européenne résiste vraiment.
LA DÉMOCRATIE, PAS LA MORALE
Derrière les chiffres, il y a une question politique que les dirigeants européens évitent soigneusement : quel contrat social est compatible avec une fiscalité à deux vitesses ?
En 2023, selon les données d’Eurostat, les ménages et les PME supportent l’essentiel de la charge fiscale des États membres, tandis que les grandes multinationales continuent d’afficher des taux effectifs très inférieurs aux taux nominaux. L’écart varie selon les pays et les méthodes de calcul, mais les travaux de l’EU « Tax Observatory » documentent de manière constante que les taux effectifs des multinationales sont significativement inférieurs à ceux des entreprises domestiques de taille comparable.
Ce n’est pas une question de morale. C’est une question de démocratie fiscale. Lorsque les citoyens ordinaires comprennent – et ils l’ont compris depuis longtemps – que les règles du jeu ne s’appliquent pas de la même façon à tous, le discrédit ne frappe pas seulement les multinationales. Il frappe le projet européen lui-même. Les partis populistes l’ont compris avant les institutions : l’injustice fiscale perçue est un carburant politique de premier ordre.
Les États-Unis financent leur armée et leur recherche avec un impôt fédéral. La Chine articule fisc et stratégie industrielle dans une logique d’État-parti. L’Europe, elle, appelle à l’autonomie stratégique tout en maintenant dans son sein des régimes d’imposition qui organisent la compétition fiscale entre États-membres.
La conclusion est simple et incommode : il n’y a pas d’autonomie stratégique sans capacité fiscale. Il n’y a pas de capacité fiscale sans volonté politique de nommer les responsabilités, y compris celles de Dublin, d’Amsterdam et de Luxembourg. Et il n’y a pas de volonté politique si personne n’ose, une fois pour toutes, activer les outils que les traités ont pourtant mis à disposition.
La souveraineté européenne ne se décrète pas. Elle se finance. Et elle commence, concrètement, par décider qui paie quoi, et qui ne peut plus continuer à ne pas payer. Encore faut-il accepter d’utiliser les outils déjà disponibles.
TROIS LEVIERS, UNE LOGIQUE
Inutile de rêver à une harmonisation fiscale fédérale qui supposerait de réécrire les traités. Trois voies concrètes, cohérentes entre elles, pourraient inverser le rapport de force aujourd’hui, sans toucher à l’unanimité.
Premier levier : activer l’article 116. Le moment politique ne se représentera pas souvent. L’arrêt Apple a posé le principe qu’un État membre ne peut pas brader sa souveraineté fiscale au détriment de ses partenaires. La pression américaine fournit la justification politique parfaite : protéger l’assiette fiscale européenne de représailles extraterritoriales relève du marché intérieur. Il faut oser le test juridique. Le risque serait un arrêt de la Cour de Justice de l’Union Européenne donnant tort au Parlement et au Conseil européen, mais ce serait encore une victoire montrant le chemin à parcourir pour parvenir à l’harmonisation fiscale.
Deuxième levier : conditionner l’accès aux marchés publics européens. Les marchés publics représentent environ 14 % du PIB de l’Union, soit près de 2 000 milliards d’euros par an. Aucune multinationale opérant en Europe ne peut se permettre d’en être exclue. La règle serait simple : l’accès à la commande publique européenne est conditionné à la transparence fiscale et au respect d’un taux effectif minimum dans les pays de consommation. Ce levier ne requiert pas l’unanimité fiscale : il relève du droit des marchés publics, qui se décide à la majorité qualifiée.
Troisième levier : rendre la transparence contraignante. Le reporting pays par pays public, adopté en 2021, oblige les grandes multinationales à publier leurs bénéfices et impôts payés dans chaque pays. C’est une avancée majeure, gâchée par son périmètre : le seuil de 750 millions d’euros de chiffre d’affaires est beaucoup trop élevé. Il faut l’abaisser, étendre le reporting aux activités hors Union européenne, et surtout conditionner l’éligibilité aux fonds européens et aux aides d’État à cette transparence. Une entreprise qui refuse la transparence fiscale serait privée d’accès à l’argent public européen : c’est une cohérence élémentaire.
L’Europe est un marché trop grand pour être ignoré. Mais seulement si elle accepte de s’en servir comme d’une arme et pas seulement comme d’un argument de négociation.
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C’est l’esprit Sans Doute.